Desarrollo de la capacidad institucional: un recorrido desde los orígenes de la capacidad política hacia el estudio de la capacidad analítica.

Autores: Ana Belén Baracat y Magalí Gurman

Índice:

 

• Introducción

• Capacidad política

 

2.1 Capacidad política analítica

 

• Capacidad institucional

• Capacidad estatal

 

4.1 Desafíos de medición

5. Bibliografía

1. Introducción

El presente trabajo tiene como objetivo plantear el interés por clarificar los avances en relación a las definiciones de capacidad de las instituciones que conforman un Estado y el posterior estudio de un caso, a través de la aplicación de los conceptos desarrollados.

Diversos autores han realizado esfuerzos por definir este concepto, partiendo del supuesto de la falta de acuerdo por parte de la comunidad académica acerca de qué se entiende por capacidad institucional. En esta línea, cabe destacar el aporte realizado por Michael Howlett, quien sugiere que aunque existe un gran variedad de definiciones que han destacado y clarificado diversas dimensiones de capacidad, hasta el momento no puede identificarse un intento sistemático de alcanzar una conceptualización que reúna y relacione todos los elementos presentes en la definición. Asimismo, el académico argumenta que los estudios sobre capacidad se han centrado en el qué puede hacerse una vez conseguida dicha capacidad, sin profundizar en cómo puede incrementarse o qué constituye la misma.

A partir de este diagnóstico, y tras realizar un estudio de los aportes teóricos existentes, es pertinente destacar y profundizar en tres acepciones del concepto: capacidad política (en particular, el subtipo denominado capacidad política analítica), capacidad institucional y  capacidad estatal. En el presente trabajo, hemos decidido priorizar el análisis de las líneas anteriormente mencionadas (estatal, política e  institucional), sin desconocer la existencia de tantos otros desarrollos teóricos e interpretaciones diversas del concepto. Por otro lado, los conceptos analizados serán aplicados, a nivel metodológico, a las estructuras institucionales y competenciales de las Comunidades Autónomas. En particular, se pretende realizar un estudio detallado del nivel de capacidad política analítica (es decir, herramientas para la generación, difusión y utilización de información de carácter relevante, fiable y accesible a la comunidad y a los formuladores de políticas públicas) presente en los gobiernos autonómicos.

1. Capacidad política

La capacidad política o policy capacity ha sido definida, como la habilidad de los Gobiernos para “tomar decisiones inteligentes” (Painter & Pierre, 2005); “explorar el ambiente y definir direcciones estratégicas” (Howlett & Lindquist, 2004); “pesar y evaluar las implicancias de las alternativas políticas” (Bakvis, 2000) y  “realizar un correcto uso del conocimiento en el policy-making” (Parsons, 2004). Estos y tantos otros intentos académicos, han planteado conceptualizaciones con diversos alcances: algunos más restrictivos y otros con mayor grado de integralidad.

En particular, Wu, Ramesh y Howlett (2015) definen a la capacidad política como un “conjunto de habilidades y recursos, o competencias y capacidades necesarias para realizar funciones políticas”. Partiendo de esta definición genérica de capacidad, desarrollan un esquema de entrecruzamiento de habilidades y recursos, realizando una clasificación a diversos niveles. Así, consideran que las habilidades pueden clasificarse en analíticas, operacionales y políticas en los niveles individuales, organizacionales y sistémico. A partir de este entrecruzamiento, se generan diversos tipos de capacidad política. Asimismo, los autores encuentran en el esquema, la presencia de interrelaciones entre los distintos niveles. Sin embargo, se ha realizado un esfuerzo académico en identificar una lógica propia diferenciadora en cada una de las categorías desarrolladas.

Estas interrelaciones están reconocidas en el plano de las agencias gubernamentales, como parte del proceso integral de las políticas públicas (es decir, reconocen el poder de afectación de la capacidad gubernamental). También, están reconocidas en relación a la compleja estructura organizacional (ONGs, partidos políticos, organizaciones internacionales, etc.), ya que entendemos que no puede definirse a la capacidad únicamente en función de lo que sucede “puertas adentro” del Estado sino, que actualmente los desarrollos teóricos priorizan un enfoque de tipo relacional. Por su parte, la validez del esquema no puede reconocerse en función de una única tarea, función o como una fase aislada del ciclo de las políticas públicas. Para los autores, el esquema es aplicable a todo el proceso y al conjunto de funciones existentes.

2.1 Capacidad política analítica

A grandes rasgos, se entiende como “policy analytical capacity” a la “obtención y utilización de conocimiento o información en el proceso de formulación e implementación de políticas públicas” (Howlett, 2009).

De acuerdo a Howlett, la capacidad analítica al momento de analizar políticas públicas exhibe diversas dimensiones. En primer lugar, refiere a la cantidad de investigación que se ha llevado a cabo y a la que puede accederse por parte de una organización o de individuos que forman parte de la misma. Por otro lado, corresponde a la habilidad para medir o evaluar las opiniones y actitudes de los actores involucrados en la formulación de una política, con el objetivo de anticiparse a futuros impactos. Asimismo, involucra la capacidad de comunicar mensajes sobre el proceso de formulación de políticas a las partes interesadas, así como determinar objetivos con perspectiva de mediano y largo plazo a través de la planificación. Finalmente, refiere a la habilidad de integrar información relevante a la toma de decisiones en la formulación de alternativas y la implementación de las mismas.       

Asimismo, M. Howlett retoma el aporte teórico de Gill and Saunders (1992), que caracterizan al análisis de políticas como un “método para estructurar información y proveer oportunidades para el desarrollo de opciones alternativas al policy-maker”. Este enfoque incorpora al proceso de formulación de políticas una instancia de valoración de las mismas, con el fin de proveer información en relación con las ventajas y desventajas de cada una de las alternativas al político a cargo (Howlett, 2017).  

Para llevar a cabo este tipo de análisis, se requiere lo que Peters (1996) denomina “capacidad política”, que se encuentra relacionada tanto con las competencias y habilidades propias de los responsables políticos, así como con las capacidades o recursos que requieren para ejercerla correctamente. Ahora bien, mientras la “capacidad política” puede entenderse como extensiva a toda la organización -en tanto poder para llevar a cabo tareas de implementación de políticas en general- Howlett plantea que una importante área de estudio corresponde al examen de la capacidad política entendida como las habilidades de los individuos que se desempeñan en la administración pública para realizar análisis oportunos y sólidos del proceso de políticas públicas. Se entiende como un subtipo de “capacidad política”; es decir, “capacidad política analítica”, que refiere exclusivamente a las capacidades individuales para obtener, procesar, comunicar y utilizar el conocimiento o la información a lo largo de las fases de las políticas públicas. Estas habilidades que son desplegadas a nivel individual, dan cuenta de la cantidad de investigación que lleva a cabo un Estado, cuáles métodos utiliza, como maneja la información, y si es capaz de anticiparse a impactos futuros o bien logra reaccionar a tiempo (Howlett, 2017).

En pocas palabras, Howlett describe la capacidad política analítica como la “habilidad de los individuos en una organización para producir investigación relevante y valiosa sobre alternativas de políticas públicas, así como análisis sobre temas que les son solicitados o que ellos mismos consideran relevantes”. Es extensiva no sólo a las destrezas propias de los individuos, sino también a los recursos con los que cuentan.

1. Capacidad institucional

María Angélica Rosas Huerta (2008) ubica el origen del concepto de capacidad institucional en la década del ochenta, momento en el que se dio especial impulso al estudio de la capacidad estatal. La autora define a la capacidad a partir del análisis de las funciones técnicas y administrativas presentes en el sector público y de la identificación de los principales puntos de mejora. Por lo tanto, se profundizó en la conceptualización de la organización interna y en los cambios estatales acontecidos especialmente a nivel de la burocracia.

A partir de este enfoque, Rosas Huerta (2008) entiende a la capacidad como “la habilidad de los funcionarios públicos para alcanzar objetivos fijados” y menciona el aporte de Skinni (1993), quien define a la capacidad en estrecha vinculación con la eficacia administrativa del aparato estatal, en términos de habilidad de instrumentar objetivos de carácter oficial. Para la autora, el aporte de la capacidad es necesaria a los efectos de “…a) mejorar las funciones y resolver los problemas públicos; b) movilizar o adaptar las instituciones estatales para dar respuesta a esos problemas; y c) formular, aplicar, coordinar, monitorear, evaluar y rendir cuentas en el marco de un sistema de gestión pública…”

Asimismo, Rosas Huerta aporta el concepto teórico de Grindle, quien enfoca su análisis desde la perspectiva de desempeño o logro de resultados. Entiende por capacidad el  “conjunto de estrategias que tienen que ver con el incremento de la eficiencia, la efectividad y la capacidad de respuesta del desempeño gubernamental”. (Grindle. 1996). En esta línea de pensamiento, tomamos la conclusión a la que arriban diversos autores: la condición de fortaleza o fragilidad del Estado depende del carácter que adquieren tres variables; el alcance institucional, la eficacia organizacional y por último, la legitimidad. En otras palabras, se define la capacidad como la habilidad de desempeñar tareas de manera eficiente, eficaz y sostenida en el tiempo.

En una nueva conceptualización, Grindle (1996) argumenta que un “Estado capaz es el que tiene la habilidad para establecer y mantener de manera efectiva funciones institucionales, técnicas, administrativas y políticas”. La autora incorpora a su análisis dimensiones que pueden entenderse como componentes de capacidad, los que pueden ser condicionantes a la hora del buen desempeño. A modo sintético, la capacidad administrativa es entendida como la “habilidad del Estado de llevar adelante la distribución de bienes y servicios”, la capacidad técnica es decir la “habilidad para gerenciar políticas macroeconómicas y analizar en forma más general, opciones de política pública”, la capacidad política para dar respuesta a demandas sociales y resolver conflictos y por último, la capacidad institucional, definida como la “habilidad de los Estados para establecer y hacer efectivo el vasto conjunto de reglas que gobiernan las interacciones políticas y económicas”. Este esquema ha sido retomado y por diversos autores, quienes han realizado una multiplicidad de esfuerzos en aplicar esta categorización a estudios de caso de capacidad.

 

Capacidad estatal

Por su parte, Luciana Cingolani (2013) entiende a la capacidad estatal o “state capacity” como una herramienta de comprensión del rol del Estado en el desarrollo de un país. La autora ubica el origen de esta perspectiva en la segunda mitad del siglo XX, en paralelo al desarrollo del movimiento estadista y el trabajo sobre formación y autonomía del Estado.

Entre otros conceptos, Cingolani recupera los desarrollados por Charles Tilly (1975), quien argumenta que “el nivel de estatalidad se encuentra determinado por la capacidad propia para recaudar impuestos”; en este caso, la idea de capacidad estatal se encuentra definida como la “construcción de un aparato estatal de extracción de recursos de la población”. Asimismo, la autora menciona el trabajo de Theda Skocpol (1979), cuyo aporte ha sido evaluar las interacciones entre el aparato estatal, las elites y los actores burocráticos y ha prestado especial interés a la capacidad administrativa para implementar diferentes tipologías de políticas públicas. De esas interacciones analizadas, reconoce la existencia de otras dimensiones de capacidad; como resultan la coercitiva y la extractiva. En esta línea, Cingolani cita a Krasner (1984) para remarcar cómo estos enfoques consideran que las estructuras estatales pueden constituirse como variables que explican de forma válida los resultados en cuanto al desarrollo.

En el desarrollo teórico del concepto de capacidad estatal con respecto a la variable de crecimiento, la autora cita artículos de Evans and Rauch (1999 y 2000), entendiendo a la capacidad estatal desde la perspectiva de la profesionalización burocrática y evaluando el impacto que las burocracias weberianas han tenido en el crecimiento económico. Autores como Bockstette, Chanda y Putterman (2002), focalizan en la idea de la formación estatal temprana y del desarrollo institucional como ventajas para alcanzar un mayor nivel de rendimiento. Este enfoque considera al Estado como variable indicadora de crecimiento y de desarrollo (Hamm y King, 2010).

Cingolani relaciona también a la capacidad estatal con la existencia de poder de tipo infraestructural, haciéndose de los conceptos desarrollados por Mann (1986), quien define a la capacidad como “la habilidad estatal de penetrar en la sociedad y de cumplir objetivos”. Una vez establecido el concepto, la autora indaga sobre los efectos y determinantes de la capacidad estatal, desde esta perspectiva.

En relación a los efectos de la capacidad estatal, Cingolani se centra en el impacto que la misma tiene en términos de desarrollo. En primer lugar, analiza la relación entre la capacidad burocrática, innovación e industrialización. Para ello, Cingolani cita especialmente la obra de Peter Evans (1995), “Embedded Autonomy”, en donde se estudia las formas en que el comportamiento del Estado configuran el cambio estructural para promover el crecimiento de la industria. El autor considera que la existencia de altos niveles de autonomía incorporada, de coherencia burocrática interna -al interior de las agencias- y de conexión externa con sectores industriales resultan claves para el crecimiento o desarrollo de un país. A partir de aquí, los Estados podrán asumir diversas funciones: de custodio o regulador; de proveedor de bienes y servicios; de atracción de capitales y, por último, de “crianza”; es decir, cumplir un rol de desarrollo de los diversos sectores.

Del lado de los determinantes de la capacidad estatal, Cingolani retoma los preceptos de Weaver y Rockman (1993), autores que conciben a la capacidad estatal como la “habilidad de formulación de políticas que depende de las posibilidades y de las limitaciones de las instituciones arraigadas en el sistema político”. Entre las capacidades, se encuentra la de establecer y mantener prioridades entre demandas múltiples y contradictorias, asignar los recursos de manera óptima, coordinar objetivos contrastantes en un todo coherente, entre otras.

 

4.1 Desafíos de medición

En relación con las formas de medición de la capacidad estatal, Cingolani plantea que las mismas son muy variadas, en tanto hay intentos de medición centrados en diversos aspectos o dinámicas de la misma y existen otros que intentan capturarla en una forma más genérica. A fin de sistematizar las mediciones y definiciones disponibles en la literatura sobre la temática, la autora propone un esquema de dimensiones para determinar la capacidad, en las que ubica los aportes de los especialistas que han intentado medir la capacidad de un Estado.

De acuerdo a sus argumentos, la capacidad entonces se entenderá como una combinación de las siguientes dimensiones:

• Fiscal: que refiere a la capacidad del Estado para tomar recursos de la sociedad, en forma de impuestos y a la capacidad para gastarlo o proveer bienes y servicios públicos.
• Administrativa o de Implementación: basada en la tradición weberiana con relación al Estado moderno y la existencia de una burocracia profesional que trasciende a los gobiernos y es imprescindible para la implementación de políticas.  
• Transformativa o de Industrialización: A propósito de la capacidad de un Estado para intervenir en un sistema productivo y en la economía en general.
• Relacional o de cobertura territorial: entendida como la capacidad de un Estado de influir en la sociedad y relacionarse a través de sus acciones; refiere a las interacciones socio-económicas que establece el Estado como oposición a las interacciones despóticas o jerárquicas.
• Legal: que se encuentra relacionada con el establecimiento de un sistema legal estable que permite compromisos creíbles y la ejecución de contratos.
• Política: entendida como la influencia política o capacidad para la formulación de políticas públicas.

De lo anterior, la autora destaca algunas consideraciones metodológicas sobre el concepto de capacidad, que refieren a la consistencia, validez y observabilidad. Cingolani observa que el concepto de capacidad estatal es consistente, en tanto la mayor parte de las conceptualizaciones que se han realizado apuntan al poder de implementación proveniente de la burocracia profesionalizada. La autora arriba a la conclusión de que cuando los conceptos se alejan de esta idea predominante, se mantienen relacionados con alguna de las dimensiones mencionadas, que provienen de otras teorías sobre el Estado. Asimismo, Cingolani sugiere que las dificultades para acuñar el concepto provienen de confusiones entre capacidad institucional y buena gobernanza, o la utilización de fuentes de capacidad que presentan características muy disímiles y diferentes.        

Los posibles problemas que la autora plantea a propósito de estudiar la capacidad institucional en dimensiones se relacionan con la realización de asociaciones incorrectas que vinculan atributos muy diferentes. Asimismo, los resultados pueden ser muy sensibles a los cambios temporales de las variables. Cingolani también sugiere algunos problemas sobre el concepto de capacidad estatal, en tanto la capacidad corresponde al potencial de realizar algo más que a la realización en concreto, en análisis de esta habilidad resulta complejo. En particular, pueden darse razonamientos tautológicos alrededor del concepto. Otro aspecto problemático derivado de la naturaleza potencial del concepto es que resulta complejo separar los poderes o características que se entienden como capacidad de los efectos.

Por otro lado, la autora también hace referencia a la necesidad de establecer la capacidad para cuál función refiere cada definición, que dependerá de aspectos contextuales, ideológicos y disciplinarios. Otro aspecto del concepto de capacidad que dificulta su estudio de acuerdo a Cingolani, corresponde a la falta de indicadores por la dificultad de encontrar datos comparables a lo largo del tiempo o bien porque se han enfocado en factores que, por su naturaleza, no varían a lo largo del tiempo o no son determinantes a la capacidad que refiere a las estructuras internas de un Estado.

Como corolario de su análisis, Cingolani sugiere que el hecho de que la idea de capacidad estatal puede ser interpretada desde el sentido común, invita a recurrir a consideraciones basadas en la intuición, antes que mediciones. Como resultado, pueden encontrarse muchas alternativas a la definición del concepto, aún si todas se encuentran limitadas a una serie de categorías.

Bibliografía

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